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关于《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例(征求意见稿)》的修改意见(下)

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点击次数:246 更新时间:2018年07月03日18:13:04 打印此页 关闭

关于《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例(征求意见稿)》的修改意见(下)

2017817

编写人员:余文恭(PPP双库专家)、王相华、涂星宇、门继业



目录

(上)2017.09.20

一、对条例名称的建议(双轨制、基础设施与公共服务的界限)

二、对第一章第二条的建议(付费机制、社会资本方)

三、建议第一章应增加的内容(项目运作方式)

四、对第二章第九条的建议(社会资本发起项目)

五、对第二章第十条的建议(以交易结构分析法进行修改)

六、对第二章第十一条的建议(投资审批、物有所值、招标控制价)

七、对第二章第十二条的建议(管委会担任政府方、实施机构分类)


(下)2017.09.21

八、对第三章第十三条的建议(竞争性方式)

九、对第三章第十四条的建议(联合体成员入股项目公司、初步协议与PPP合同)

十、对第三章第十五条第二款的建议(项目公司股东承担有限追索的责任)

十一、对第三章第十八条的建议(将BT纳入禁止回购范围)

十二、对第四章第三十七条的建议(强制接管、直接介入协议)

十三、其他立法建议(1):建议引进公共资产使用权

十四、其他立法建议(2):建议在条例中明确融资相关条款

十五、其他立法建议(3):财务测算问题应该放进条例中

十六、其他立法建议(4):建议在条例中明确PPP项目的税收政策


 

 

一、对第三章第十三条的建议(竞争性方式)

     第十三条仅说明通过竞争性方式选择社会资本方,但是没有对竞争性方式作出定义。竞争性方式是否只限于招标、竞争性谈判,还是指《政府采购法》提及的公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价。最重要地,PPP项目特有的竞争性磋商方式没有被条例提及。实践证明,竞争性磋商是非常必要的,其是一种不同于竞争性谈判的竞争性采购方式。

       我国法律和政府部门,主要是财政部与发改委对PPP项目的招标采购给出了招标投标法与政府采购法两种不同的选择方式,并且现有法律也没有对两种法律的适用性做出明确的规定。由于政府采购法的主管部门为财政部,招标投标法的主管部门为发改委,作为两者上级的国务院所颁布的行政法规,有必要对如何具体适用两部法律做出细化。

《招标投标法》与《政府采购法》是我国所有招标采购活动必须遵守的法律。但两项法律在 PPP 项目选择社会资本的适用性上有着一定的不同。《招标投标法》自 2000  1  1 日起实行,招标投标法规定,大型基础设施、公用事业项目、全部或部分使用国有资金投融资项目等形式的工程建设项目必须适用该法。但该法的适用性主要体现在工程建设阶段,对应PPP 项目选定社会资本之后的设计、建设、施工环节。《政府采购法》自 2003 1  1 日起实行,该法主要是对各级国家机关、事业单位或团体组织使用财政性资金采购行为的规范,对应PPP项目,只要该项目属于政府采购金额大于限额标准以上即适用该法。实践中,具体的项目究竟适用哪部法律,多是基于社会资本方的具体工作任务、两招并一招的需要、资金结构等角度对选择适用那一部法律,我国 PPP 项目在招标采购环节应遵循《政府采购法》的有关规定。

国家发改委文件规定:“实施机构根据经审定的特许经营项目实施方案,应当通过招标、竞争性谈判等竞争方式选择特许经营者。”“特许经营项目建设运营标准和监管要求明确、有关领域市场竞争比较充分的,应当通过招标方式选择特许经营者。”

财政部相关文件规定:“项目采购应根据《政府采购法》及相关规章制度执行,采购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购。项目实施机构应根据项目采购需求特点,依法选择适当采购方式。”“公开招标主要适用于核心边界条件和技术经济参数明确、完整、符合国家法律法规和政府采购政策,且采购中不作更改的项目。”

我们认为,作为财政部认可的社会资本方选择方式,竞争性磋商兼具灵活性与竞争性且实践中已经被多数当地政府与行业主管部门所认可,建议条例以列举的方式明确竞争性磋商的法律地位。另外,对于部分参与者较少,但却有实施必要的项目,在经过当地人民政府与行业主管部门批准后,应当允许其采取单一来源采购方式完成社会资本的选择。

有关PPP项目社会资本方选择,请参阅《PPP模式与结构化融资》第十一章相关内容。

二、对第三章第十四条的建议(联合体成员入股项目公司、初步协议与PPP合同)

建议1、建议明确是否全部联合体成员都应入股项目公司

联合体成员是否应当在中标后全部参与项目公司的组建,条例没有对该问题给出明确规定。实践中,部分承担建设或融资分工等履约责任的联合体成员,只希望参与项目的投资或建设,但无意入股项目公司。如不对此进行明确约定,将可能在以下问题上存在模糊不清。第一,该联合体成员的责任承担问题。中标联合体成员应承担招标投标法规定的法定连带责任,这点已经没有争论,但不入股项目公司的联合体成员是否应就项目公司的违约承担连带责任,将存在争议;第二,如不入股项目公司,项目公司和政府方就无法通过锁定期条款来限制承担相应分包任务的分包商,在此情形下如另设其他类似锁定期条款,用来约束该联合体成员,该责任是否应当由全部联合体成员共担?

因此我们建议,对中标联合体是否应当入股项目工作做出明确的规定,全部联合体成员均应入股项目公司,有利于PPP项目的顺利执行。

建议2、建议明确项目合作协议的性质,并区分初步协议、PPP协议

由于中标时项目公司尚未成立,由社会资本方与招标人签订PPP合同会导致两者的权利义务发生混淆,因此通常做法是先由中标社会资本方与招标人签订初步协议,待项目公司成立之后再签订正式的PPP协议。根据实践中通常的签约方式,建议条例细化签约流程,即:项目公司成立前签订初步协议,项目公司成立后签订PPP合同。初步协议与PPP合同各自约定了不同主体的权利义务,不应以PPP项目合作协议笼统概括。

具体而言,PPP初步协议的签订双方是实施机构与社会资本方联合体,主要约定联合体成员的PPP的签约义务,项目公司组建义务,初步协议的签订可以理解成是在为签订PPP合同做准备,初步协议的相关工作内容被《PPP模式与结构化融资》一书概括为两金、四步骤、一同意、一协商;而PPP合同的签约双方是项目公司与实施机构,在签约时,项目公司已经成立,合同约定的是实施机构与项目公司在PPP项目下各自应当负担的权利义务,是对PPP项目履约做出的具体规定。

关于签约的程序,请参阅《PPP模式与结构化融资》第100页第七章的相关内容。

三、对第三章第十五条第二款的建议(项目公司股东承担有限追索的责任)

建议删除第十五条第二款要求合作协议中明确约定社会资本方对项目协议履行的担保责任的描述,社会资本方根据法律规定承担有限追索责任。这主要是基于以下两点考虑,第一,根据合同相对性,项目公司在成立后签署的PPP合同,除法律另有规定外,合同的权利义务应当由合同向对方即项目公司与实施机构独立承担;第二,与PPP基本精神相违背。PPP模式是项目融资,项目融资是一种不同于企业融资的融资方式。项目融资以项目本身的现金流来进行融资,贷款人一般对投资人没有追索权或者仅有有限追索权。同时,PPP项目成立特殊目的项目公司的原因中,风险阻隔是主要原因之一,如果以项目公司名义对外签订的协议仍需要股东履约担保,将破坏特殊目的项目公司成立的本意。

四、对第三章第十八条的建议(将BT纳入禁止回购范围)

条例18条对政府方的回购行为做出了禁止性规定,但本条仅仅是站在融资的角度,对社会资本方的投资本金,社会资本方的投资本金损失,最低收益的担保做出了禁止性规定,缺乏对BT项目整体回购的禁止性规定。

通过PPP条例严格禁止BT回购对于PPP的整体有序发展,严控地方政府债务具有现实意义。不通过法律的形式禁止BT回购行为,可能会导致变相回购行为的发生,如部分地方政府完全基于新建的目的以PPP模式启动一个基本建设项目,在完工后随即以合同终止等理由完成项目的整体回购,将分期支付的回购款项变相以合同终止补偿的名义支付给施工企业,由于PPP项目的终止,该地方的预算额度将恢复到签约之前,而以合同终止补偿名义支付的工程回购款却不一定为该地方政府预算内支出。因此建议条例严格禁止回购或变相回购BT项目。

五、对第四章第三十七条的建议(强制接管、直接介入协议)

建议1、建议将临时接管改为强制接管

政策法规中有关“强制接管”的用语,规定并不一致,有的称为“临时接管”,有的称为“政府方介入权”,我们建议称为“强制接管”,是因为这项权利是公法上的权利,不是私法上的权利,政府方接管项目资产可以使用强制力,因此如果发生了强制接管的事由,政府方不需要通过民事诉讼程序,可以使用强制力单方排除干扰,接管项目资产。通常强制接管的事由和提前终止PPP合约事由是一致的,也就是发生了提前终止PPP合约事由,同时政府方也有权利单方接管项目资产,所以强制接管制度经常与提前终止PPP合约约定经常配套出现。但是我们要特别强调的是,强制接管是公法上的权利,提前终止是私法上的权利,两者法律关系并不相同。

赋予政府方有强制接管权利的政策理由,是因为政府方有义务确保公共服务持续不中断,因此为保护公共利益,赋予政府方可以单方接管项目资产的权利,以确保公共服务不受合同提前终止的影响而停止服务。但是笔者也要特别强调,项目资产是社会资本合法投资兴建的,强制接管将对人民合法投资所形成资产,造成莫大的侵害,因此政府方行使该项权利必须非常节制。政府方绝对不可以因为自身付不出款项,任意的终止合约,并且强制接管项目资产,此种行为将与盗匪无异,严重违反依法治国原则,有违人民对政府的期待。

至于如何节制此项权利,根据《立法法》第8条的规定:“下列事项只能制定法律:…() 对非国有财产的征收、征用;…。”以及第9条前段的规定:“本法第八条规定的事项尚未制定法律的,全国人民代表大会及其常务会议有权作出决定,授权国务院可以根据实际需要,对其中的部分事项先制定行政法规”因此可知,有关强制接管的事由、与行使权利的程序,性质上属于非国有资产的征用,应以法律或是行政法规进行规制,因此本书建议应针对“强制接管”的执行细节,特别制定法律或是行政法规,如PPP项目的政府方需行使强制接管时,应严格按照相关法律以及行政法规的要求行使权利。

 

我们建议,政府主动介入接管项目属于公法的行为,因此建议使用“强制接管”代替“临时接管”,并同时给予强制接管一定的权力限制,当项目运营情况回归正常后,政府方应尽可能的依法寻找新的合作伙伴或与原社会资本重新谈判以期恢复项目的正常运营。

 

建议2、建议条例对直接介入协议作出规定

所谓直接介入协议是指,当政府方、社会资本方、融资方三方签署如果发生提前终止PPP合约的事由,政府方有权要求融资方介入项目公司等条款的协议。

所谓“介入”是指,当项目公司的经营发生困难时,在政府方启动提前终止合约程序之前,政府方可以根据直接介入协议,要求融资方拯救项目公司,而拯救的方式一般分为两种,第一种是由融资方委托专业第三方接管项目公司,第二种是由融资方直接注资项目公司。如果经过融资机构介入后,项目公司仍无法正常运营,再由政府方提前终止PPP协议。

实践中,融资方通常会提出几个相应的交换条件,第一、政府方支付项目公司款项时,必须全额支付至专户中,没有融资方的同意不得任意更动付款账户;第二、未来如果发生提前终止PPP合同的事由时,政府方如果要回购项目资产,回购的款项政府方必须直接支付给融资机构,不能支付给项目公司;第三、如果社会资本方违反融资协议的义务,视为社会资本方违反PPP合同,政府方应启动提前终止程序,并且回购项目资产。

因此,完整的提前终止程序应该是,项目发生了社会资本方违约的事由,政府方应依约催告社会资本方改善,如果改善无效果,政府方通知融资方对项目公司行使介入权,如果融资方行使介入权无效果,再由政府方发动提前终止PPP合约的程序,政府方收购项目资产时,应根据三方直接接管协议,将款项支付给融资方。

 

六、其他立法建议(1):建议引进公共资产使用权

(一)  立法建议

建议立法规定,在项目资产为公物的前提下,项目资产的所有权以及项目土地的使用权可以规定属于实施机构,而实施机构可以设定“公共资产使用权”给项目公司。本书建议立法规定“公共资产使用权”的内容包括:第一,性质上属于有一定期限的用益物权,期限到期后政府可以单方涂销登记;第二,不能转让、处分以及设定担保的用益物权;第三,TOTROT以及BOT的项目资产,实施机构可以专属设定使用权给项目公司使用;第四,实施机构可以根据PPP合同设定用益物权,不需要经过国有资产转让的程序。

(二)  建议理由

从社会资本方的立场,讨论项目资产所有权是否归属于项目公司,主要是基于以下三方面的需要:第一,项目资产所有权如果归属于项目公司,项目公司可以将资产提供给银行作为担保品;第二,社会资本方通过与项目公司合并财报,达到扩大公司规模进行上市的目的,因此项目资产的所有权归属于项目公司,社会资本方才能达到扩大规模的目的;第三,从会计做账的角度出发,项目公司的投资应做成项目公司的固定资产,否则投资的费用将无法入账。

从实施机构的角度,讨论项目资产所有权的归属,还有其他相关的问题需要注意:第一,PPP项目资产的性质大部分属于“公物”,例如桥梁、道路等等,也就是设定为公众使用具有公共利益的资产,法律上称为公物。为了保障公共利益,公物在法律上是不能流通、不能交易也不能处分的,因此即便将所有权归属于项目公司,项目公司也不能抵押给银行担保;第二,即便对于少数项目资产性质不属于公物的PPP项目,例如保障性住房、公租房等等,但是在PPP合作期到期后,项目资产所有权最终还是要转让给实施机构,因此在合作期间实施机构一般会通过合同限制项目公司对项目资产可以任意地转让与处分;第三,如果将所有权归属于项目公司之后,未来合作期到期所有权转让给实施机构,还会产生土地使用权转让、项目资产所有权转让所产生的税费,以及产权登记的相关问题。

此立法建议的好处在于:第一,如果“公共资产使用权”属于用益物权,可以无形资产方式计入项目公司会计账,不会出现项目公司投资无法入账的情形;第二,用益物权期限到期后,实施机构即可收单方回该物权,不会产生项目资产所有权转让所产生的税费以及复杂的产权登记问题;第三,由于项目公司使用的是项目资产,不会使用到土地,可以避开繁杂的土地管制规定;第四,不需要经过国有资产转让管制的程序,可以避开国有资产有偿使用的要求以及进入平台公开交易的限制;第五,项目资产所有权登记在实施机构名下,不会有国有资产流失的疑虑。


七、其他立法建议(2):建议在条例中明确融资相关条款

(一)  立法建议

建议在条例中完善以下融资相关条款:(1)政府需要按照规定完成PPP项目的入库、编列中长期财政规划,纳入年度预算;(2)上级财政部门应当督促下级财政部门严格履行PPP合同。没有及时足额向社会资本支付政府付费或者提供补贴的,按照合同约定依法办理。经法院判决后仍不执行的,由上级财政直接从相关资金中代扣,并支付至项目公司或社会资本。(3)基金作为财务投资人不需要参与PPP项目社会资本采购程序:(4)在条例中应该明确PPP项目资产证券化的内容。

(二)  立法理由

1)政府需要按照规定完成PPP项目的入库、编列中长期财政规划,纳入年度预算。上述政府义务已经在此前发布的PPP有关部委规章中得到确认,并且也符合预算法的规范要求。因此,建议在条例中将上述政府义务明确下来,推动PPP项目进一步公开透明、规范健康地发展。

2)建立上级扣款机制。该条款为《PPP项目财政管理办法》(征求意见稿)的内容,在发布后引发了广泛讨论。笔者认为,上级扣款机制的建立非常必要:(1PPP项目民营资本进入的最大担忧是政府信用问题。上级扣款机制能够一定程度上打消社会资本的疑虑,提高社会资本参与的积极性。(2)上级财政扣款既是对下级地方政府的制约,督促其按照合同及时付款,也是对下级地方政府财力的增信,能够降低下级地方政府开展PPP项目的融资成本。一些地方政府因为财政能力有限或者历史上存在违约问题,致使社会资本不敢进入该地区投资,将其视为投资禁区,但是这类地区却恰恰是最需要民间投资提高本地基础设施和公共服务水平的。(3)上级财政扣款机制是最后的救济手段,不会破坏目前上下级财政部门的事权和财权平衡。只有在下级地方政府不执行法院判决的情况下,上级财政才会直接扣款。事实上,在目前依法行政的背景下,地方政府拒不执行法院判决已经算是非常严重的情节了,上级财政直接扣款也是对整个地区负责,避免出现整个地区财政系统性风险,继而引发金融系统性风险。

3)基金作为财务投资人不需要参与PPP项目社会资本采购程序。理由主要有:第一,财务投资人不会参与PPP项目的建设运营,也不会承担项目的建设运营责任,因此财务投资人并不属于PPP模式定义下的社会资本。第二,在PPP社会资本采购程序时,基金大多还未设立,存在程序倒错问题。实践中,基金参与采购程序有两种形式:第一种,基金管理人作为社会资本参加,然后以基金管理人发起设立的基金作为项目公司的股东。这种做法仍然不能避免PPP项目投标人和项目公司股东不一致的问题。第二种,设立的基金作为社会资本参加。这种模式存在的问题主要有,首先,刚刚设立的基金只是一个空壳,是否能够满足采购程序中对社会资本的要求;其次,如果基金参与采购程序,结果未能中选,那么该基金则只能予以注销,并可能面临投资人的索赔。因此,建议基金作为财务投资人不需要社会资本采购程序。

4)在条例中明确PPP项目资产证券化的内容。目前财政部和发改委均出台了PPP项目资产证券化的文件,条例层面需要明确:第一,何种PPP资产可以资产证券化?建议明确PPP项目合同收益权、PPP项目公司股东权益可以进行资产证券化。第二,建议在条例中规定PPP项目资产证券化可以比一般的资产证券化项目有更久的期限,如10-15年的资产证券化。


八、其他立法建议(3):财务测算问题应该放进条例中

(一)  立法建议

建议在立法中明确财务测算的基本步骤。进行财务测算时,通常需要经过以下几个基本步骤:(1)收集数据;(2)建立财务测算模型;(3)将收集的数据输入财务模组中得出结果。

1.在财务测算基础数据部分,建议做如下修改:(1)明确总投资由建设投资、建设期利息、流动资金三个部分组成。(2)明确建设投资中不应该包含预备费。(3)建设期利息应该采用动态计算方法。(4)建议针对PPP模式的特点编制《可行性研究报告》,在投资估算中增加关于项目运营成本的估算,以便准确确定项目流动资金情况。

2.在财务测算模型部分,建议采用《建设项目经济评价方法与参数(第三版)》中提到的现金流量折现法构建财务测算模型,并建议针对PPP模式出台一个财务测算模型建构和参数选择的操作细则。

3.在投资评价指标上,建议采用全项目税后内部收益率作为投资评价指标,但是政府方放弃分红,或者以股权转让形式移交项目的除外。

(二)  建议理由

1.      财务测算基础数据部分,需要明确项目总投资等于建设投资、建设期利息、流动资金。

在建设投资中,不应该包含预备费。预备费是建设单位为了应对不可预见的风险和涨价的风险而预留的一部分费用。不同于传统模式,项目公司并不是完整的建设单位,项目最终的所有者是政府方。因此该预备费应该是政府方在做项目概算中应该考虑的费用,而在与社会资本合作时则应该扣除,根据工程的实际变更情况再予以列支。

建设期利息应该采用一般投资项目的动态计息方法,这也是和主流的投资测算方法是一致的。目前我国的项目可行性研究报告还是基于传统施工承包模式计算得出建设期利息,应该变更为动态计息方式。

目前一些PPP项目在流动资金的处理上存在不同做法。第一种做法是项目总投资不包括流动资金。笔者认为流动资金是PPP项目在运营阶段必然要产生的,因此不能对流动资金予以忽略。第二种方法是根据传统施工承包模式估算流动资金。笔者认为,应该针对PPP模式的特点,编制PPP模式下项目可行性研究报告,准确估算项目的流动资金。

2.      建议采用现金流量折现法建构财务测算模型。投资项目进行财务分析时,有两种常见的分析方法:一种是静态的计算,另一种是动态的计算,这两种计算方式最主要的区别在于,静态计算不考虑资金的时间价值,而动态计算考虑资金的时间价值。所谓资金的时间价值是指资金投入生产过程所获得的回报,或是使用资金所应付出的成本,由于衡量资金的时间价值是以复利方式计算,所以给人直观上有“钱生钱”或是“钱滚钱”的感觉。

由于PPP项目合作期间长,因此在进行财务测算时,基本上要考虑资金的时间价值。当PPP项目进行财务分析时,原则上采取动态的计算方式,例外的情况下才采取静态的计算。这例外的情况包括,调价公式的计算(见图表9.4),以及提前终止合同损害赔偿的计算,此两种情况采用静态的原因在于,如果采用动态计算,计算方式将非常复杂,为了化繁为简,才采用静态的计算方式。

3.      建议采用全项目税后内部收益率作为投资评价指标。

笔者认为,不应该采用财金〔201521号《财政部关于印发<政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引>的通知》的合理利润率作为投资评价指标。主要财政部21号公式存在以下不足:第一,未考虑PPP项目的所得税问题;第二,无法计算影子票价,换个角度就是该公式只是总价结算,不适合可以单价结算的PPP项目;第三,合理利润率的计算与一般财务测算的做法相悖。

有关内部收益率的意义可以从两方面来说明:如果从现值的角度来讨论,内部收益率指的是项目全生命周期净现值为零时的折现率;如果从终值的角度来讨论,内部收益率指的是投资金额在项目全生命周期中的平均收益率。内部收益率可以区分为全项目内部收益率、注册资本内部收益率,以及投资人内部收益率,各种收益率的意义、区别与功能,具体说明如下。

1)全项目内部收益率

所谓全项目内部收益率,是以项目总投资的角度,通过安排项目的现金流入与流出来计算内部收益率。现金流入有项目财务收益、销项税、回收固定资产余额、回收流动资金,现金流出有建设投资、流动资金投资、经营成本、进项税、增值税、调整所得税等。

全项目内部收益率又称为融资前内部收益率,也就是不考虑融资的问题,不区分股权融资或是债权融资,以总投资金额计算内部收益率。在全项目现金流量表中,没有还本付息的现金流出,计算所得税时没有计入利息,因此称为调整所得税。一般而言,当全项目内部收益率大于中长期的贷款利率4。9%时,项目值得投资,如果全项目内部收益率小于中长期的贷款利率4.9%时,项目不值得投资。可能有人会问,为何以全项目内部收益率大于中长期的贷款利率4。9%作为指标,而不是以注册资本内部收益率大于中长期的贷款利率4.9%作为指标?这是因为不管是股权融资还是债权融资,都要给予回报,因此应以全项目内部收益率作为指标。

2)注册资本内部收益率

所谓注册资本内部收益率,是从注册资本的角度,通过安排项目的现金流入与流出来计算内部收益率。现金流入有项目财务收益、销项税、回收固定资产余额、回收流动资金,现金流出有项目资本金、长期借款偿还、流动资金借款偿还、财务费用、经营成本、进项税、增值税、所得税等。为何在注册资本的现金流量表中,没有债权融资的现金流入与流出?这是因为安排现金流时,假设债权融资的现金流入与流出在同一期间,相互抵销的结果可以忽略不计,因此如果具体的项目债权融资的现金流入与流出不在同一期间,则债权融资的现金流应该排入现金流量表中。

关于注册资本内部收益率与全项目内部收益率的关系是,当全项目内部收益率大于中长期的贷款利率4.9%时,则注册资本内部收益率应大于全项目内部收益率,这是因为计算内部收益时,债权融资的收益转移至由股权融资计算的关系。当全项目内部收益率小于中长期的贷款利率4。9%时,则注册资本内部收益率应小于全项目内部收益率。

政府方与社会资本方谈判时,一般以全项目内部收益率的高低作为谈判依据,而不会以注册资本内部收益率的高低作为谈判依据,原因在于:第一,不同的社会资本方自身条件皆不相同,其融资成本也因人而异,不同的社会资本方计算出来的注册资本也不会相同,因此在进行项目谈判时,政府方不需考虑社会资本方的融资条件,直接以全项目内部收益率的高低作为谈判依据即可;第二,投资内部收益率是高还是低,投资是否符合“风险与收益相匹配”的原则,一般是通过和其他投资标的进行比较,常见比较的投资标的有中长期的贷款利率、国债利率等。由于全项目内部收益率计算时,不考虑贷款成本,因此便于与其他投资标的进行比较,而注册资本内部收益率虽然可以表现项目公司的内部收益率,却无法横向与其他投资标的比较,因此笔者建议以全项目内部收益率作为项目是否投资的指标,或是作为政府的补贴是否合理的指标。

3)投资人内部收益率

所谓投资人内部收益率,是从投资人投资金额的角度,通过安排项目的现金流入与流出来计算内部收益率。现金流入有利润分配、资产处置收益分配、租赁费收入、技术转让或使用收入、其他现金流等,现金流出有实缴资本、租赁资产支出和其他现金流出等。

在一般情况下,政府方与社会资本方谈判时以全项目内部收益率的高低作为谈判的对象,但是在政府方投资项目公司,并且放弃分红,或是BOOT项目合作期到期,社会资本方以股权转让的方式,办理项目移交的,笔者建议应以投资人内部收益率作为财务指标,只有通过投资人内部收益率才能计算出放弃分红或是移交公司资产对于投资人收益率的影响。


九、其他立法建议(4):建议在条例中明确PPP项目的税收政策

(一)  立法建议

建议在立法中明确以下税收问题:

1.建议明确政府付费或者可行性缺口补助模式中,PPP项目公司在确认政府付费收入时,应按照一般服务业6%的增值税率缴纳增值税。

2。建议免除PPP模式下资产转让环节产生的税收,一是免除PPP项目在项目公司成立阶段发生的有关资产转移所涉及的税收,二是免除PPP项目执行到期后发生的有关资产转移所涉及的税收。

3。建议扩大PPP项目公司所得税减免税收优惠政策,明确所有类型的PPP项目公司所得税均实行三免三减半政策。

(二)  建议理由

1.目前,PPP项目公司获得政府付费收入需要缴纳增值税,已经达成共识,但是对该项收入适用的税率不同地方的做法存在差异。第一种征收方式把项目公司提供的服务认定为建设服务,因此项目公司应对政府付费收入缴纳11%的建设服务增值税。第二种征收方式把项目公司提供的服务认定是提供公共服务,因此应按照6%的税率缴纳增值税。笔者认为,将项目公司提供的服务视为建设服务,还是基于BT思维,或者把项目公司当做总承包企业,这是与PPP模式强调提高公共服务效率、重视项目运营的精神是违背的。因此建议项目公司的政府付费收入按照6%的税率缴纳增值税。

2。PPP模式的资产转让环节应该免税。PPP模式下的资产转让是为了项目的顺利实施,而并不是为了通过资产转让获利。如果在资产转让环节征税,最后该税收成本还是会转嫁到政府付费中。在PPP项目公司成立阶段,免除政府方和社会资本合作方按照PPP项目合同约定向PPP项目公司转让有关资产涉及的交易环节税收,可避免因采取PPP模式而增加PPP项目的税收负担。

3。建议对所有类型的PPP项目公司均实行所得税三免三减半优惠政策。目前,所得税减免优惠政策散见于各项税收法律法规文件中。同样都是PPP项目,都是基于保本微利、提高公共服务提高效率的精神发起的项目,如果仅仅因为所属行业不同,享受的所得税优惠政策就不同,对不同PPP项目的社会资本方是不公平的。同时,因为PPP项目采用全项目税后内部收益率作为评价指标,如果政府对所有PPP项目均实行所得税减免,也会降低PPP项目中政府付费金额,减轻地方政府财政压力。

 

我们非常感谢国务院法制办给予公众机会就条例提出意见。我们希望这些意见在国务院法制办审核本法的工作中起到建设性和有效的作用,同时我们期待有机会继续讨论以上意见内容。

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