新版收费公路PPP操作指南究竟改了什么?

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2017年11月22日,交通运输部印发了《收费公路政府和社会资本合作操作指南》(交办财审〔2017〕173号)(简称“新版指南”),对《收费公路政府和社会资本合作操作指南(试行)》(交办财审〔2015〕192号)(简称“旧版指南”)进行了修订完善。短短两年就出台新版指南,一方面是说明我国行政机关效率越来越高,另一方面也说明我国PPP模式正处在探索完善期,政策更新快。那么新版指南相对旧版指南究竟改了什么内容呢?


1.条文变多、有效期限、附件消失

总的来看,新版指南相对于旧版指南存在以下三个变化:第一,条文数量从43条变为了49条,条文数量变多;第二,新版指南采用了有限期限的立法方式,约定了有效期为5年;第三,取消了旧版指南中存在的附件1收费公路政府和社会资本合作项目的操作流程图和附件2各阶段的主要文件资料清单。

读者老爷可能要发火了,你讲的这些内容有什么意义,还不赶紧整点干货!读者老爷且耐心听我解释。首先,条文数量增多可以理解,毕竟PPP发展两年来,政策也在不断完善。其次有限期限和附件消失就不那么简单。第一,一般来说,出于法律预见性的功能,规范性文件的制定者秉承着该规范性文件能够长期适用的前提来制定文件的,只有在规范性文件制定者在推行一些暂时性政策或者对政策趋势把握不准时,才会选择有限期限的立法方式。第二,新版指南不再列明附件1和附件2,也是表明了规范性文件制定者对政策趋势判断不准,采取“宜粗不宜细”的立法技术加以回避的心态。

 

2.特许经营协议改为PPP项目合同

旧版指南中所称的特许经营协议,在新版指南中改称为PPP项目合同。名称的不同,代表的是立法价值取向的不同,特许经营是行政主体与行政相对人非平等主体之间的行政许可行为,而PPP项目合同更多地则体现为平等主体之间签订的民商事合同。


3、增加三年滚动投资计划

新版指南第6条第2款规定:“需要使用各类政府投资资金的收费公路PPP项目,应当纳入三年滚动政府投资计划。

这是对我国政府投资制度改革政策的落实,笔者就不多加赘述。

 

4、明确项目投资审批(核准)制度

新版指南规定:“政府采用建设期投资补助、运营补贴、贷款贴息方式参与收费公路PPP项目,按照核准制管理;政府采用资本金注入、或既有资本金注入又有建设期投资补助、运营补贴、贷款贴息一种或几种方式参与收费公路PPP项目,按照审批制管理。”

从该条文可知,新版指南该规定也是落实政府投资项目的管理规定。只要政府在PPP项目投入了资本金,那么该项目就认为为政府投资项目按照审批制管理。如果政府没有投入资本金,那么该项目就认定企业投资项目按照审批制管理。


5。投资补助的性质不是无偿投入

旧版指南第28条规定:“政府对收费公路PPP项目的投入可以采用投资补助、资本金注入等方式,其中投资补助资金作为政府对项目的无偿投入,不作为社会资本投入项目的资本金。”

新版指南第8条第2款则规定:“可以采取建设期投资补助、资本金注入、运营补贴、贷款贴息等一种或多种方式对收费公路PPP项目给予支持,其中建设期投资补助、运营补贴和贷款贴息等作为可行性缺口补助,不作为项目资本金。”

这样修改后能够减少PPP参与人对投资补助性质理解的歧义,很多人常常把投资补助与财政学意义上的政府补助混淆,但是PPP项目中的投资补助不是无偿的,不符合政府补助的无偿性定义,PPP项目投资补助的获得是以社会资本完成PPP项目的投资、建设、运营等作为对价的。

 

6。社会资本不必具备设计或施工资格

新版指南第21条第2款规定:“项目实施机构应当接受具备投融资能力的潜在社会资本方参与投标,不得将具备设计或施工资格能力作为参与投标的强制性条件。对于具备设计或施工资格能力的社会资本方,或者自身不具备设计或施工资格能力但联合了具有相应资格能力的设计或施工单位共同组成联合体投标的社会资本方,按照《中华人民共和国招标投标法实施条例》第九条规定,中标后可以不再对设计或施工任务进行招标。对于不具备设计或施工资格能力的社会资本方,应当允许其中标后依法对设计或施工任务进行招标。”

笔者该条款是一项比较大胆的创新,是对当前实务热点问题的回应。在该条款之前,主流观点倾向于认为社会资本需要具备建设运营能力,在国务院出台的《PPP条例》(征求意见稿)也隐隐约约透露了这种观点。但是,新版指南敢于约定社会资本方不必具备设计或施工资格能力,能够进一步释放民间投资活力,同时,也能够一定程度上减少PPP行业对武汉地铁8号线项目合规性的质疑。

 

7.新增项目财政预算管理

新版指南专门增加一节,明确项目财政预算管理。

各级交通运输主管部门应当根据预算管理要求,将收费公路PPP项目合同中约定的政府跨年度财政支出责任纳入中期财政规划,经财政部门审核汇总后,报本级人民政府审核,保障政府在项目全生命周期内的履约能力。

经本级人民政府同意纳入中期财政规划的收费公路PPP项目,由交通运输主管部门按照预算编制程序和要求,将合同中符合预算管理要求的下一年度财政资金支出纳入预算管理,报请财政部门审核后纳入预算草案,经本级人民政府同意后报本级人民代表大会审议。

这是新版指南对两年来PPP政策新规的落实,无需多言。

 

8.交通运输主管部门不得为融资担保

新版指南第32条第2款规定:“各级交通运输主管部门不得为项目公司或社会资本方的融资提供担保。项目公司或社会资本方未按照收费公路PPP项目合同约定完成融资的,项目实施机构可依法提出履约要求,必要时提出终止收费公路PPP项目合同的要求。”


9。一项无关紧要或者意味深长的删除

本次修订删除旧版指南第33条第2款“行政区划调整,政府换届、部门调整和负责人变更,不影响特许经营协议履行。”

或许文件制定者认为该条文已成共识无需约定,或许背后另有深意,还有待各位读者老爷去思考了。

收费公路PPP操作指南,可以看做是我国PPP政策变化的一项标本,旧版指南发布于PPP热潮初期的2015年,新版指南则发布于PPP政策走向规范的2017年末。在新版指南中,我们不只是看到了文字表述的变化,还透过字里行间看到了PPP行业两年来的政策积累、理论沉淀、实务夯实,同时还看到了PPP项目规范化发展的未来。

 

2019年5月27日 20:23
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