独家观点‖关于财政部物有所值评价修订版征求意见稿的几点建议

德州扑克app排行榜    文章-PPP    PPP-独家观点    独家观点‖关于财政部物有所值评价修订版征求意见稿的几点建议


 

关于财政部物有所值评价修订版征求意见稿的几点建议

上海远基企业管理咨询有限公司   总经理 余文恭

 

一、物所有值评价的重要性

  2016年已接近尾声,作为一个PPP咨询工作者可以深深地感觉到,PPP法制建设的脚步没有因为年终将近,而有任何放缓的迹象,反而相关文件出台的频率越来越密集。2016年11月7日财政部PPP中心网站上发布了一份,关于征求《政府和社会资本合作物有所值评价指引(修订版征求意见稿)》意见的函(财办金[2016]118号)(以下简称《物有所值评价修订版》),这无疑是一份重量级的文件,过去关于PPP模式的相关讨论,物有所值评价始终占据了镁光灯的焦点。

 

       笔者从事PPP咨询工作,经常遇到政府内部决策时,有人主张从PPP模式内部收益率来看,PPP模式的融资成本比其他融资方式都来得高,反而给政府方带来更大的负担,因此反对政府方采用PPP模式,笔者认为这种说法其实是有欠缺的。相比其他融资工具(一般是3%~5%),实践中PPP模式的全项目内部收益率(一般是6%~8%)确实比较高。而PPP模式是无担保表外的融资,其他融资是需要担保表内的融资,因此PPP模式融资利率稍高是正常的。此外,你不能只看到了PPP模式中多的部分,也就是内部收益率高于其他贷款利息的部份,还必须看到PPP模式中少的部分,也就是项目公司以市场化管理节省成本的部分,经过一加一减后PPP模式总的成本只要低于传统模式,PPP模式就值得采用。而这一加一点的分析,其实都需要靠物有所值的评价才能证明,由此可知物有所值评价对采用PPP项目的重要性。

 

         由于我国目前PPP模式的发展还在摸索的阶段,过去PPP项目所做的物有所值分析,无法发挥真正评价的效果,笔者于2016年10月9日在公众号PPP知乎上,曾发表过一篇《PPP项目前期程序(二)---PPP项目前期操作流程》的文章,其中针对财政承受能力与物有所值的相关问题进行了讨论,并且提出了修法建议。今天本文将进一步在《物有所值评价修订版》的基础上提出建言,以下是建议的具体内容。

 

二、以初始物有所值评价通过作为项目采用PPP模式的指标是否合理?

         根据《物有所值评价修订版》第5条规定,必须初始物有所值评价通过,才能采用PPP模式。因此笔者想讨论的是以物有所值评价的通过,做为项目是否采取PPP模式的指标是否恰当?从政府方的角度观之,如果政府方的资金充裕,从追求效率的观点而言,比较PSC值与PPP值有其一定的意义;但是如果政府方缺乏资金来源,或是没有其他筹资的渠道,经分析如果项目的社会效应非常显著,政府方想利用PPP模式的表外融资机制融资,是否一定要坚持PSC值大于PPP值,笔者认为有讨论的空间;因此立法上笔者建议经可行性研究报告评估,项目的社会效应经评估非常显著,经省级PPP项目主管部门审批同意后,而PPP值在可接受范围内大于PSC值的情况下,例外允许项目采用PPP模式。

 

三、物有所值评价定性与定量评价是否存在脱钩的问题?

         根据《物有所值评价修订版》第2条规定,物有所值评价是判断是否采用PPP模式代替政府传统投资运营方式提供公共服务项目。由此定义可知,评价的重点在于PPP模式能否替代传统模式,物有所值的定性与定量分析,也应该绕着可否替代”作为物有所值的评价目标。

 

         根据《物有所值评价修订版》第26条规定,物有所值定性分析的七项基本指标分别是:全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性、项目内资产相关度等;而《物有所值评价修订版》第35条规定定性分析的五项补充指标,分别是:项目规模大小、预期使用寿命长短、全生命周期成本测算准确性、运营收入增长潜力、区域带动等;这七个基本评价指标与五个补充指标与前述讨论的可否替代”,双方到底存在着如何的关联,有待进一步厘清。

 

         笔者建议,可以将物有所值的定性评价,修改为PPP项目的合规性审查标准,并从物有所值评价中抽离出来,作为项目实施方案合规的审查标准。

 

四、有关于PPP值与PSC值中风险定量分析问题的讨论

        第一个要讨论的是,《物有所值评价修订版》第13条规定,将项目全部风险全部计入PSC值中是否恰当?笔者认为,在传统模式中,政府方所承担的风险确实比PPP模式中还多,但是还没到完全承担风险的地步,有些风险在传统模式中是由承包商承担,因此将全部风险计入PSC值中,笔者认为并不恰当。

        第二个要讨论的是,《物有所值评价修订版》第19条,是有关政府自留风险的规定。过去在实践中经常看见有的单位为了通过物有所值评价,刻意的调低政府自留风险成本,而根据《物有所值评价修订版》第19条的规定,仍无法避免类似的问题继续发生。

 

        第三个要讨论的是,《物有所值评价修订版》第16条所规定的比例法、情景分析法及概率法等风险定量分析方法,其中有许多测算的参数缺乏客观合理的依据,因此笔者建议可以风险定量分析的规定删除,而将风险的定性分析放在PPP项目合规性审查中,作为实施方案审查标准内容的一部分。

 

五、有关PPP值计算相关问题讨论

          第一个要讨论的是《物有所值评价修订版》第18条规定,将股权投入计算至PPP值中,这样的规定是否合理?笔者针对此一问题分述如下:第一、股权投资这项支出的性质于投资,政府方可以通过投资的手段取得项目公司的股权,除非未来投资严重失败,否则政府方所投资的金额是很有可能收回的,可以收回的资金全额列为政府投入的成本是否恰当;第二、如果政府方没有完全放弃分红权,项目公司获利分红,政府方还可以根据投资比例分配利润,请问这项收入是否该比照使用者收费,相应的扣除财政支出责任。

 

         第二个要讨论的是,关于PPP值计算范围的问题。由于物有所值评价的目的,在评估PPP模式可否替代传统模式,因此应以社会资本方履约的范围作为测算的对象。以《物有所值评修订版》第22条为例,该条文规定TOT项目PPP值的测算不考虑政府向社会资本转让存量公共资产取得的收入,其原因不外乎存量资产的建设不在社会资本的履约范围内,因此不应将存量资产的建设成本计入PPP值中。但是《物有所值评价修订版》第20条规定,将政府的前期费用、政府负责的连接设施和配套工程建设成本,计入PPP值中;而这些都是和社会资本履约无关的费用,笔者认为根据前述的原则以不计入PPP值为宜。

  

   第三个要讨论的是,由于政府方与社会资本方之间的讯息不对等,政府方不可能在PPP项目前期阶段知道,未来项目采取PPP模式,社会资本方将项目全生命周期进行优化后,可以省下多少钱,因此目前项目公司的建设运营以及维护成本的依据,是以可行性研究报告的数据加以计算,而这样的计算方法是很难发挥物有所值评价的效果。笔者建议,可以考虑以PSC值调整(即扣除竞争中立调整值)与打折后的数字作为PPP值,并以该PPP值推算项目的投标控制价,如果项目流标可以再上调PPP值,但是不管如何调整,原则上PPP值都不该大于PSC值。

 

         第四个要讨论的是,《物有所值评价修订版》第18条第4款的规定:政府方是项目公司股东且不参与股利分红的,运营维护阶段政府支付给社会资本的运营维护费、财政补贴等应是扣除所放弃股利分红后的金额。”该条文中为何规定要扣除放弃分红的金额?笔者实在看不出原因,还请各位先进赐教。

 

六、有关PSC值计算相关问题讨论

         第一个要讨论的是,如果传统模式采用法人责任制,则政府方在项目法人所投入的注册资本或是项目资本金,是否要算入PSC值中?从比较基础分析,如果PPP值计算股权投资,则传统模式也应该要计算股权投资,这样两者的比较基础才相等;笔者认为,虽然《物有所值评价修订版》规定股权投资应算入PPP值,但是股权投资不属于政府的成本,理论上不该算入PPP值,同理PSC值亦不该计算股权投资。

  

   第二个要讨论的是,特许经营使用费收入、权益转让收入可否计入竞争性中立调整值?笔者认为只要是传统模式无需支出的费用而PPP模式需支付的,应可以计入调整值中,因此上述两项费用应可计入调整值中。但是《物有所值评价修订版》第15条规定,只有税可以计入竞争性中立调整值,这部分笔者建议可以放宽规定。

 

2019年5月28日 10:52
浏览量:0
21点玩法 21点技巧 德州扑克网页游戏 红黑大战玩法 德州扑克网页游戏 欢乐30秒app下载 口袋德州扑克下载 二人麻将下载 德州扑克线上平台 二十一点手机游戏